5.2.3 Fristverlängerungen für Oberflächenwasserkörper

Die Umweltziele sind gemäß § 29 Abs. 1 WHG bis Ende 2015 zu erreichen. Sofern die Umweltziele nicht erreicht werden können, können Fristverlängerungen für die Bewirtschaftungszeiträume bis 2021 und 2027 in Anspruch genommen werden.

Nach § 29 WHG (Art. 4 Abs. 4 WRRL) können die in § 29 WHG (Art. 4 Abs. 1 WRRL) genannten Fristen zum Zweck der stufenweisen Umsetzung der Ziele für Wasserkörper verlängert werden, sofern sich der Zustand des beeinträchtigten Wasserkörpers nicht weiter verschlechtert und die folgenden Bedingungen erfüllt sind:

  • Nicht alle erforderlichen Verbesserungen des Zustands der Wasserkörper konnten erreicht werden, und zwar wenigstens aus einem der folgenden Gründe:
    – Der Umfang der erforderlichen Verbesserungen kann aus Gründen der technischen Durchführbarkeit nur innerhalb eines längeren Zeitrahmens erreicht werden.
    – Die Verwirklichung der Ziele innerhalb der Frist würde unverhältnismäßig hohe Kosten verursachen.
    – Die natürlichen Gegebenheiten lassen keine frühere Verbesserung des Zustands des Wasserkörpers zu.
  • Die Verlängerung der Frist und die Gründe dafür werden im Einzelnen dargelegt und erläutert.
  • Die Verlängerungen gehen nicht über einen Zeitraum bis 2027 hinaus, es sei denn, die Ziele lassen sich aufgrund natürlicher Gegebenheiten nicht bis 2027 erreichen.
  • Der Bewirtschaftungsplan enthält eine Zusammenfassung der Maßnahmen, die als erforderlich angesehen werden, um die Wasserkörper bis zur verlängerten Frist in den geforderten Zustand zu überführen.

Die wasserkörperscharf dargelegten o. g. Gründe der Fristverlängerung sind im Anhang A5-2 näher erläutert. Für weitere Informationen dazu, welche Ursachen im Detail zu einer Begründung mit technischer Unmöglichkeit, unverhältnismäßigen Kosten oder natürlichen Gegebenheiten führen, wird auf die Informationsangebote der zuständigen Behörden in den Ländern verwiesen. Analog zur Vorgehensweise bei der Ausweisung von erheblich veränderten und künstlichen Gewässern geben die eingangs genannten Leitlinien einzelne geeignete Ansätze vor, definieren jedoch keinen festen Prüfmodus. Infolgedessen wurden bei der Prüfung der Fristverlängerung innerhalb der FGG Elbe grundsätzlich vergleichbare und im Detail variierende Methoden entwickelt, die regionale Besonderheiten berücksichtigen.

I. Technische Durchführbarkeit

Das Kriterium „Technische Durchführbarkeit“ liegt u. a. in solchen Fällen vor, in denen

  • derzeit keine technische Lösung verfügbar ist,
  • die technische Lösung eines längeren Zeitraums bedarf oder
  • nicht genügend Informationen über die Ursache der Belastung vorliegen.

In letzterem Fall können zumeist noch keine Maßnahmen ergriffen werden, sondern sind weitere Messungen oder Untersuchungen erforderlich.

Gründe für die Anwendung des Kriteriums „technische Durchführbarkeit“ sind:

  • Die Ursache für Abweichungen ist unbekannt (z. B. unbekannte Herkunft stofflicher Belastungen).
  • Es gibt eine zwingende technische Abfolge von Maßnahmen (z. B. zur Herstellung der Durchgängigkeit bei Ober- und Unterliegern; Untersuchungs- und Planungsbedarf bei Altbergbau, Sedimenten, Altlasten).
  • Die Dauer von Planungs- und Genehmigungsverfahren ist nicht veränderbar (z. B. aufgrund von Ausschreibungen, gerichtlichen Überprüfungen) bzw. die Bereitstellung von privaten Flächen kann nur schrittweise durch Einzelverhandlungen erfolgen.
  • Es besteht Forschungs- und Entwicklungsbedarf (z. B. in Bezug auf die Maßnahmenwirkung).
  • Es bestehen sonstige technische Einschränkungen (z. B. Platzmangel in engen Tälern oder eine zu große zu überwindende Stauhöhe bei Maßnahmen zur Herstellung der Durchgängigkeit).
  • Es sind erhebliche unverträgliche Auswirkungen auf die Umwelt oder die menschliche Gesundheit/Unversehrtheit zu befürchten (z. B. Trinkwasserversorgung, Hochwasserschutz).
  • Andere rechtliche Anforderungen stehen entgegen (z. B. Denkmalschutz- oder Naturschutzrecht).

II. Unverhältnismäßige Kosten

Für das Kriterium „unverhältnismäßige Kosten“ bei Fristverlängerungen wurde von der LAWA das Produktdatenblatt 2.4.3 entwickelt. Für die Bemessung der Unverhältnismäßigkeit von Kosten sind grundsätzlich zwei Vergleichsmaßstäbe anwendbar: 1. der Vergleich von Kosten und Nutzen von Maßnahmen und 2. die finanzielle Belastbarkeit derjenigen, die die Kosten der Maßnahmen tragen (Zahlungsfähigkeit). Die Begründung von unverhältnismäßigen Kosten kann sich dabei auf eine einzelne Maßnahme oder auf ein Maßnahmenbündel bis hin zum gesamten Maßnahmenprogramm beziehen.

Qualitative Kosten-Nutzen-Abwägung

Bei einem Vergleich der Kosten von Maßnahmen mit ihrem Nutzen sind neben direkt nutzbaren Werten (z. B. Sicherung/Verbesserung der Trinkwasserqualität) auch indirekte oder nicht unmittelbar nutzbare Effekte ökologischer Verbesserungsmaßnahmen zu betrachten. So ist beispielsweise auch der dauerhafte qualitative Nutzen einzubeziehen, der z. B. mit dem Erhalt des Landschaftsbildes, dem Arten- und Naturschutz bis hin zur Förderung des Tourismus beschrieben werden kann. Dieser Nutzen ist aufgrund der Komplexität der Wirkungsbeziehungen in seiner Gesamtheit nur schwer abschätzbar. Es kann aber eingeschätzt werden, dass er höher ist als die mit derzeitigem Stand abschätzbaren Maßnahmenkosten. Wichtig ist, dass dieser Nutzen fast vollständig der Allgemeinheit der Bürger sowie der Tier- und Pflanzenwelt dient und nur zu einem sehr kleinen Anteil Einzelnen. Beim Kosten-Nutzen-Vergleich können u. a. sowohl Betrachtungen der Kostenwirksamkeit und -effizienz als auch Kosten-Nutzen-Analysen herangezogen werden.

Kostenschwellenwerte

Für einen Kostenvergleich werden hierbei die Maßnahmenkosten auf ein charakteristisches Maß bezogen. Das ist beispielsweise die Länge des Wasserkörpers. Daraus wird eine Kosten-Verhältniszahl gebildet. Zweitens wird ein Schwellenwert für die Kosten-Verhältniszahl festgelegt, ab dem regelmäßig eine nähere Prüfung auf unverhältnismäßig hohe Kosten erfolgt. Sofern die Maßnahmenkosten dann über diesen definierten Schwellen lagen, wurden die Maßnahmen als unverhältnismäßig betrachtet.

Anforderungen an die Prüfung der finanziellen Belastbarkeit

Bei der Prüfung der Unverhältnismäßigkeit ist auch die finanzielle Belastbarkeit derjenigen, die die Kosten für die Maßnahmen tragen, zu betrachten. Dies betrifft die Wassernutzer, die an den Kosten für den Erhalt und die Entwicklung der Gewässer angemessen beteiligt werden müssen. Nach der Auffassung der EU-Wasserdirektoren (2008) soll aber die Erschwinglichkeit oder Zahlungsfähigkeit die Ansprüche der WRRL nicht verwässern. In diesem Fall ist zu prüfen, ob die unverhältnismäßige Belastung durch alternative Finanzierungen (z. B. Förderung) reduziert werden kann. Soziale und wirtschaftliche Aspekte können berücksichtigt werden. Auch die Belastbarkeit der Länderhaushalte spielt eine Rolle, da die Allgemeinheit der Bürger ganz überwiegend Nutznießer der ökologischen Entwicklung der Gewässer ist und daher der überwiegende Teil der Kosten aus Mitteln der öffentlichen Hand bereitgestellt werden muss (i. d. R. aus Steuer- und Abgabemitteln der Länder, die durch Bundes- und EU-Fördermittel ergänzt werden).

Vor der Entscheidung für die Inanspruchnahme von Ausnahmen sind alle geeigneten Finanzierungsinstrumente dahingehend geprüft worden, ob sie für die Umsetzung von Maßnahmen im zweiten Bewirtschaftungszeitraum einsetzbar sind. Grundlagen für eine Inanspruchnahme sind das Verursacherprinzip und das Vorteilsprinzip, nach dem sich der zu erbringende Anteil für den Nutzer an den Vorteilen bemisst, die er aus der Wassernutzung erlangt. Bei der Auswahl von Maßnahmen und der Prüfung auf unverhältnismäßige Kosten wurden die Kosten der Umsetzung anderer Richtlinien nicht berücksichtigt. Bei der Inanspruchnahme von Fristverlängerungen infolge unverhältnismäßig hoher Kosten wurden nur die erforderlichen Aufwendungen für ergänzende, nicht jedoch für grundlegende Maßnahmen betrachtet.

III. Natürliche Gegebenheiten

Unter dem Kriterium „natürliche Gegebenheiten“ sind solche Bedingungen einzustufen, die durch natürliche Prozesse bestimmt werden. Beispiele sind die benötigten Zeiträume

  • bis zur Sanierung des Grundwassers aufgrund der oftmals langen Sickerwege oder Grundwasserfließzeiten
  • bis zur Ausbildung naturnaher Strukturen in Gewässern, in denen Uferbefestigungen entnommen und eigendynamische Entwicklungen angestoßen wurden oder
  • bis zur biologischen Wiederbesiedlung der Gewässer nach Beseitigung der Belastung.

Ebenso stellen Klimaveränderungen natürliche Bedingungen dar, wenn diese z. B. durch erhöhte Temperaturen Eutrophierungsprozesse beeinflussen.

Gründe für die Anwendung des Kriteriums „natürliche Gegebenheiten“ sind:

  • die erforderliche Reaktionszeit ökologischer Systeme auf Maßnahmen
  • die notwendige Zeit für die Nährstoffentfrachtung in einer gesamten Landschaft bzw. in Oberflächengewässern (insbesondere Seen und Küstengewässer)
  • lange Grundwasserfließzeiten und/oder
  • hydrogeologische Gegebenheiten

Konsequenzen bei fehlender Umsetzung von Maßnahmen

In Wasserkörpern, in denen die Umweltziele nicht fristgerecht erreicht werden können, werden Maßnahmen vorgenommen, die sicherstellen sollen, dass keine Verschlechterung des aktuellen Zustands eintritt, sowie Maßnahmen, die dazu beitragen, dem Ziel der WRRL, einen „guten“ Zustand der Gewässer zu erreichen, näher zu kommen. Damit wird die Dringlichkeit der Beseitigung bestehender Belastungen generell vermindert. Für die signifikanten Belastungen wie hydromorphologische Veränderungen, stoffliche Belastungen etc. ist es jeweils unterschiedlich, ob und inwieweit nachteilige Konsequenzen zu erwarten sind. Grundsätzlich wurde sichergestellt, dass die grundlegenden und jeweils festgelegten ergänzenden Maßnahmen hinreichend sind, um eine Verschlechterung zu verhindern. Detaillierte Angaben sind den Informationsangeboten der Länder zu entnehmen.

Durch die beanspruchten Fristverlängerungen werden die Ziele der anderen Richtlinien (siehe Kapitel 3) nicht beeinträchtigt. Teilweise ergeben sich Synergien für in anderen Richtlinien behandelte Schutzgüter, die von den Maßnahmen der WRRL profitieren und in ihrem Zustand verbessert werden.

Vermeidung zusätzlicher Kosten bei fehlender Umsetzung der ergänzenden Maßnahmen im zweiten Bewirtschaftungszeitraum

Nach den Ergebnissen des Wasserdirektorentreffens im Juni 2008 (EU-Wasserdirektoren 2008) soll auch geprüft und dargelegt werden, ob durch die Fristverlängerung zusätzliche Kosten für die Umsetzung entstehen können. Für die Wasserkörper, für die eine Fristverlängerung beansprucht wird, wurde geprüft, ob damit negative Konsequenzen für die Gewässer verbunden sein können. Im Ergebnis sind insgesamt keine negativen Entwicklungen zu erwarten. Daraus ist zu folgern, dass abgesehen von Verteuerungen durch übliche Kostensteigerungen und Inflation auch keine zusätzlichen Kosten zu erwarten sind.

Fristverlängerungen für Oberflächengewässer in der FGG Elbe

Bei den Oberflächenwasserkörpern wird auch hier aufgrund der flächendeckenden Überschreitung des „Quecksilber in Biota“ die Auswertung getrennt jeweils für den „ökologischen“ Zustand/das ökologische Potenzial und den „chemischen“ Zustand dargestellt.

Fristverlängerung für den ökologischen Zustand/das ökologische Potenzial

Von den insgesamt 3.146 Oberflächenwasserkörpern werden in der FGG Elbe insgesamt 2.928 Wasserkörper (93 % aller OWK) mit Fristverlängerungen hinsichtlich des ökologischen Zustands bzw. Potenzials versehen. Davon werden für 125 OWK Fristverlängerungen bis 2021 und für 2.803 OWK Fristverlängerungen bis 2027 in Anspruch genommen. Eine Auswertung ist der Tabelle 5.4 zu entnehmen. Bei der Inanspruchnahme der Fristverlängerung ist anzumerken, dass bei der Darlegung der Gründe Mehrfachnennungen gemäß WRRL möglich sind und bei der nachfolgenden Auswertung auch zum Tragen kommen. Ein wichtiges Kriterium für die Fristverlängerung ist die technische Durchführbarkeit von Maßnahmen bei nahezu 2.000 OWK. Im Detail ergeben sich verlängerte Fristen durch notwendige Variantenvergleiche, die technische Abfolge von Maßnahmen und/oder die Dauer von Genehmigungs- und Beteiligungsverfahren. Bei sehr vielen Wasserkörpern ist die zeitliche Wirkung einer bereits eingeleiteten bzw. geplanten Maßnahme oder die einsetzende eigendynamische Entwicklung durch die natürlichen Gegebenheiten verzögert. Eine detaillierte und wasserkörperscharfe Angabe der Gründe für eine Fristverlängerung ist in Anhang A5-2 zu finden.

Fristverlängerung für den chemischen Zustand

Aufgrund der flächendeckenden Überschreitung des „Quecksilber in Biota“ und der zeitlichen Wirkung schon eingeleiteter bzw. geplanter Maßnahmen werden für nahezu alle Wasserkörper Fristverlängerungen hinsichtlich des chemischen Zustands in Anspruch genommen. Eine Ausnahme bilden jeweils ein Oberflächenwasserkörper in den Koordinierungsräumen SAL und MES, für die weniger strenge Umweltziele für den chemischen Zustand in Anspruch genommen werden. Für einen Wasserkörper im Koordinierungsraum SAL wurde sowohl eine Fristverlängerung als auch ein weniger strenges Umweltziel in Anspruch genommen.

In der FGG Elbe liegen die Gründe für die Fristverlängerungen für Oberflächenwasserkörper vor allem in der technischen Durchführbarkeit und/oder natürlichen Gegebenheiten (z. B. bei einem langen Wirkzeitraum von Maßnahmen insbesondere bzgl. der Gewässermorphologie). Maßnahmen sind z. B. technisch nicht realisierbar (z. B. wenn Schadstoffbelastungen nicht eindeutig einer Quelle zugeordnet werden können oder Gewässerrandstreifen mangels Flächen nicht angelegt werden können) (Detailauswertung in Anhang A5-2).

Begründung für die hohe Anzahl von Wasserkörpern mit Fristverlängerung

Eine Vielzahl an Fristverlängerungen ist in einem starken Maß darauf zurückzuführen, dass eine Verlängerung bereits dann erforderlich ist, wenn trotz umfangreicher Maßnahmen nur eine der oftmals mehreren Belastungsarten nicht hinreichend reduziert werden kann. Dies überdeckt die parallel häufig erfolgreichen Reduzierungen der anderen Belastungen. Maßgebliche Auswirkungen hat ebenfalls die Tatsache, dass für die Zielerreichung der „gute“ Zustand im Gewässer messbar nachgewiesen werden muss. Viele Maßnahmen brauchen jedoch für eine geeignete Planung, Genehmigung und Durchführung so lange, dass die verbleibenden Zeiträume auch bei Maßnahmenumsetzung nicht ausreichen, um das Erreichen des „guten“ Zustands nachzuweisen. Beispiele sind insbesondere hydromorphologische Maßnahmen, die oftmals lange Zeiträume bis zur vollen Wirkungsentfaltung benötigen. Ein weiterer Grund für Fristverlängerungen ist, dass in einigen Bundesländern der FGG Elbe aus der Überwachung zu Ermittlungszwecken noch nicht ausreichend Daten vorliegen, um daraus die Ursachen für bestimmte Belastungen ableiten zu können.

Für alle Wasserkörper, für die eine Fristverlängerung in Anspruch genommen wurde, sind die Gründe für die Inanspruchnahme und der eingeschätzte Zeitraum bis zur Zielerreichung soweit wie möglich detailliert wasserkörperspezifisch in Anhang A5-2 aufgeführt. Ob und welche Maßnahmen nach 2021 vorgesehenen sind, geht ebenfalls aus Anhang A5-2 hervor.

Um die Wasserkörper bis zum Ende der verlängerten Frist schrittweise in den geforderten Zustand zu überführen, sind in betroffenen Wasserkörpern Maßnahmen vorgesehen (vgl. Kap. 7). Dabei handelt es sich besonders häufig um Maßnahmen zur Reduzierung der Belastung aus diffusen Quellen aus dem Bereich Landwirtschaft sowie um Maßnahmen zur Reduzierung der Belastung durch Abflussregulierungen und hydromorphologische Veränderungen.

Zurzeit können bei der Beanspruchung von Fristverlängerungen nur die aktuell vorhersehbaren Randbedingungen der Bewirtschaftungsplanung berücksichtigt werden. Die Durchführung der Maßnahmen wird aber maßgeblich von den Vorhabenträgern bestimmt, so dass sich die Maßnahmenumsetzung gegenüber den Planungen verzögern kann. In diesen Fällen werden die Begründungen im folgenden Bewirtschaftungsplan nachgereicht und Maßnahmen aus Wasserkörpern vorgezogen, die erst für den folgenden Bewirtschaftungszeitraum vorgesehen waren.

Tabelle 5.4: Gründe der Fristverlängerungen hinsichtlich des ökologischen Zustands/Potenzials für Oberflächenwasserkörper (Mehrfachnennungen sind möglich)
KOR Anzahl OWK
gesamt
Wasserkörper, für die eine
Fristverlängerung in Anspruch genommen wird
    bezogen auf alle WK technische Durchführbarkeit unverhältnismäßige Kosten natürliche Gegebenheiten
    Anzahl in % (Länge/
Fläche aller WK)
Anzahl in % (Länge/
Fläche aller WK)
Anzahl in % (Länge/
Fläche aller WK)
Anzahl in % (Länge/
Fläche aller WK)
Fließgewässer                  
TEL 442 408 93 363 83 44 8 382 76
MEL 404 384 96 143 33 5 0,9 377 95
HAV* 980 924 94 859 85 14 2 923 94
SAL* 355 342 96 178 52 80 42 273 68
MES* 576 557 97 421 70 0 0 547 95
ODL** 19 17 96 16 94 0 0 15 90
BER** 1 1 100 1 100 0 0 1 100
HVL** 2 0 0 0 0 0 0 0 0
FGG gesamt 2.779 2.633   1.981   143   2.518  
Seen                  
TEL 15 15 100 15 100 0 0 13 96
MEL 73 61 87 60 86 0 0 59 87
HAV* 215 188 92 186 92 6 6 183 87
SAL* 36 18 43 14 21 5 22 3 5
MES* 22 8 26 7 24 0 0 2 12
FGG gesamt 361 290   282   11   260  
Übergangsgewässer                  
TEL 1 1 100 1 100 0 0 1 100
Küstengewässer                  
TEL 5 4 22 4 22 0 0 4 22

* ohne tschechische Anteile an deutschen Koordinierungsräumen
** deutscher Anteil an tschechischen Koordinierungsräumen